Brechas espaciALES Y ELITES: POLÍTICAS PÚBLICAS, SOBRERREPRESENTACIÓN Y BIENESTAR EN LOS AÑOS TREINTA (cÓRDOBA aRGENTINA) [1]
MARÍA JOSÉ ORTIZ BERGIA
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
Instituto de Estudios Históricos
Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos S.A. Segreti”
Universidad Nacional de Córdoba
Córdoba
Argentina
https://orcid.org/0000-0002-7966-8112
PolHis, Revista Bibliográfica Del Programa Interuniversitario De Historia Política,
Año 19, N° 37, pp. 1-30
Enero-Junio de 2026
ISSN 1853-7723
ARK CAICYT
https://id.caicyt.gov.ar/ark:/s18537723/v68jsvh13
Fecha de recepción: 15/12/2025 - Fecha de aceptación: 22/07/2026
Resumen
En el marco de las discusiones sobre el impacto que tiene el espacio en la conformación de las desigualdades, en este trabajo se investigan los factores que subyacieron a la producción y reproducción de diferencias espaciales en la construcción de bienes y servicios estatales vinculados al bienestar. Para ello, se focaliza en los mecanismos políticos relacionados con la construcción de la agenda legislativa y sus efectos en la generación de brechas espaciales. Por ese medio, se busca examinar mejor la relación entre representación y desigualdades territoriales a través del accionar de las elites políticas. La investigación explora la actividad legislativa en la cámara de diputados de la Nación y compara especialmente el trabajo parlamentario en torno a dos ciudades caracterizadas por sus diferentes perfiles socioproductivos, Cruz del Eje y San Francisco.
Palabras Claves
Desigualdades regionales – territorio – asociacionismo – agenda estatal.
Spatial Gaps and Elites: Public Policies, Overrepresentation and Welfare in the 1930s (Córdoba – Argentina)
Abstract
Within the debates on the role of space in the setting up of inequalities, this article examines some of the factors underlying the production and reproduction of spatial disparities in the development of state goods and services related to welfare. It analyzes the political mechanisms associated with the building up of the legislative agenda and their impact on the emergence of territorial gaps. From this perspective, the study seeks to deepen the understanding of the relationship between political representation and territorial inequalities by focusing on the actions of political elites. The analysis is based on an examination of parliamentary activity in the National Chamber of Deputies, with particular attention to a comparison of parliamentary initiatives concerning two cities with distinct socio-productive profiles: Cruz del Eje and San Francisco.
Keywords
Regional inequalities – territory – associations – state agenda.
Brechas espaciales y elites: políticas públicas, sobrerrepresentación y bienestar en los años treinta (Córdoba Argentina)
“El hombre ha de ser, en estas circunstancias, lo de menos. Lo esencial, lo importante es la representación”[2]
Introducción
Durante los años treinta, la discusión territorial a nivel nacional comenzó a adquirir centralidad en un contexto de declinación del modelo agroexportador que tuvo como correlato proyectos políticos dirigidos a “modernizar el interior del país”, ideario que se nutrió de la identificación de dos argentinas, la moderna/porteña y la interior/atrasada (Gorelik, 1999). Esa discusión sobre las diferencias espaciales y el rol estatal en su transformación también alcanzó a los gobiernos subnacionales. En ese contexto, el Ejecutivo cordobés comenzó a construir una agenda política vinculada a la falta de integración territorial, social y económica. En adelante, las brechas espaciales comenzaron a ser percibidas como contrastes productivos y sociales políticamente conflictivos, que justificaban que el aparato estatal ejerciera un rol de promotor y compensador de las diferencias entre la población (Ortiz Bergia, 2025). Ahora bien, aunque en las arenas públicas se discutió de manera creciente sobre la responsabilidad de las organizaciones estatales en torno a esta cuestión, un análisis más detallado permite aprehender constantes asimetrías en la implementación de políticas públicas. Lejos de reducirse, las brechas espaciales en la disponibilidad de bienes y servicios sociales estatales durante esos años parecieron consolidarse e incluso expandirse (Ortiz Bergia y Reyna, 2024).
En procura de indagar en las contradicciones entre esos procesos, en el siguiente artículo ahondamos en algunos de los factores explicativos que subyacieron a la producción y reproducción de diferencias espaciales en la oferta de bienes y servicios vinculados al bienestar. Para ello, focalizamos en aquellos mecanismos políticos relacionados con la construcción de la agenda legislativa y sus efectos en la generación de brechas espaciales. Esto es, buscamos aprehender los procesos legislativos de asignación de recursos y su impacto en la generación de estratificaciones espaciales en torno al bienestar. Con esa finalidad adoptamos el término de “brechas espaciales”, entendido como la distancia existente en la disponibilidad de recursos, capacidades y reconocimiento, sedimentada a lo largo del tiempo entre distintas localizaciones (Otero-Bahamón, 2021). En particular, analizamos los efectos producidos por la sobrerrepresentación legislativa, fenómeno que alude a las distorsiones territoriales introducidas en la representación política y, como consecuencia, en la distribución de los recursos legislativos. Si bien este trabajo se focalizó en los años treinta, consideramos que el mismo puede visibilizar la existencia de vínculos duraderos entre brechas espaciales y sobrerrepresentación legislativa en el marco de la Argentina democrática.
Al respecto, es necesario reconocer que aún existen controversias sobre el impacto del espacio en la conformación de las desigualdades. La pregunta subyacente es si esas brechas han sido el resultado de la composición de las regiones o de la producción política de una asignación diferencial de recursos. Este interrogante adquiere centralidad al permitir enlazar el problema de la desigualdad con los factores políticos que la producen (Acemoglu y Robinson, 2012; Lobao, Hooks y Tickamyer, 2007; Rogers, 2016). Resulta evidente la necesidad de aunar ambas dinámicas para comprender la manera en que, en determinados momentos, ciertas composiciones son privilegiadas y acentúan las brechas regionales (Otero-Bahamón, 2021). En especial, es necesario examinar mejor la relación entre desigualdades y representación territorial (Rogers, 2016) e indagar en los clivajes producidos por la actuación de las elites políticas, así como su impacto en la definición de políticas públicas y en las brechas espaciales.
En el abordaje de estas cuestiones, este trabajo se enriquece con el campo de estudios sobre las elites en la Argentina (Ferrari, 2008; Heredia, 2022; Hora, 2002; Losada, 2009; Mellado, 2008; Vommaro & Gené, 2018, etc.), dentro del cual cabe destacar las contribuciones dedicadas a estudiar las interacciones entre elites económicas y políticas en los años treinta (Sidicaro, 1995; Persello, 2006; 2021). Dentro de este conjunto, también se ha beneficiado de las líneas de investigación centradas en las asambleas legislativas entre la segunda mitad del siglo XIX y las primeras décadas del XX. Estos trabajos se focalizan en las modalidades en que se desplegó el problema de la representación, la construcción del sistema de partidos, la legitimidad, el prestigio y el desempeño de los legisladores al interior del Congreso y las asambleas legislativas provinciales (Persello 2020; Castro, 2024; Cucchi y Zimmermann, 202; Lanteri y Nanni, 2016). En esta línea de investigación, este trabajo intenta profundizar en la incidencia de las elites políticas,[3] locales,[4] económicas e intelectuales, en la (re)producción de desigualdades espaciales.
Para analizar las dinámicas políticas tras las brechas espaciales decidimos analizar de manera más focalizada la acción legislativa dirigida específicamente a dos ciudades cordobesas caracterizadas por sus distintos perfiles socioproductivos: Cruz del Eje y San Francisco. Ambas localidades fueron elegidas porque compartían algunos rasgos como cantidad de habitantes, roles políticos, económicos y educativos en las regiones que ocupaban. Tenían una población estimada de entre 15 y 24 mil habitantes, ubicándose entre las localidades más grandes de la provincia, pero diferían en algunos miles. Ambas constituían centros políticos administrativos departamentales con amplias jurisdicciones. Esto hacía que en sus sedes se concentrara una serie de servicios como las jefaturas políticas, juzgados letrados, registro civil, representantes provinciales departamentales y establecimientos educativos de nivel superior. A ello se les sumaban oficinas militares, agrícolas e impositivas de la nación y la provincia. También eran importantes centros comerciales y, además, ofrecían servicios complejos como bancos. Eso identificaba a estas localidades como espacios de mediación de flujos regionales con funciones administrativas, políticas y económicas. Ahora bien, Cruz del Eje y San Francisco también pueden ser descriptas a partir de todo lo que las distinguía. Las ciudades están ubicadas en dos espacios socioeconómicos diferentes de la provincia, por lo que el carácter y el volumen de sus actividades productivas diferían. San Francisco era un centro industrial y comercial que servía de polo e intermediación de una rica zona agrícola colonizada intensivamente desde finales del siglo XIX. En el caso de Cruz del Eje, la localidad se situaba en un departamento del noroeste provincial, zona de antiguo poblamiento que, desde finales del siglo XIX, sufría una creciente declinación a instancia de la centralidad adquirida por la economía de exportación pampeana. Esas diferencias también se manifestaron en la disponibilidad de bienes públicos ligados al bienestar —salud, asistencia social, educación y ocio—. San Francisco contaba con una red de establecimientos estatales y civiles más numerosa, con una mayor cobertura y complejidad que Cruz del Eje. En otras palabras, ofrecía más servicios sociales a sus habitantes.[5] Finalmente, ambas están representadas en términos heurísticos de manera semejante a través de prensa e historias locales, así como también de distinto tipo de documentación municipal.
En lo que hace al trabajo de fuentes, el análisis de la actividad legislativa, política partidaria y el accionar de las elites locales se explora a través de distintos proyectos y discusiones que se desarrollaron en el transcurso de los años treinta años en la Cámara de Diputados de la Nación y en las cámaras de senadores y diputados de la provincia de Córdoba. Además, se relevó prensa regional y provincial (La Voz de San Justo —San Francisco—, La Idea —Cruz del Eje— y La Voz del Interior —Córdoba capital—), historias locales y documentación municipal. Este corpus diverso de fuentes nos permitió explorar el contexto de las iniciativas políticas, ahondar en su despliegue en el tiempo y en las justificaciones que se elaboraron a su alrededor.
Elites legislativas y acción parlamentaria
Entre 1932 y 1943, se produjeron seis elecciones de diputados nacionales por la provincia de Córdoba. En esas ocasiones se ocuparon y renovaron las 15 bancas de la jurisdicción, siendo elegidas cuarenta personalidades distintas.[6] Las elecciones tomaban a la provincia como distrito único, plurinominal, con sistema de lista incompleta, por el cual la mayoría y primera minoría quedaban representadas.[7]
Si ahondamos en la vida parlamentaria de esos representantes legislativos, podemos observar que tuvieron dispares actuaciones en las cámaras. Los proyectos destinados a producir normativas con incidencia sobre el conjunto de la ciudadanía no fueron excluyentes. Convivieron, en cambio, con otras iniciativas: pedidos de informes al poder ejecutivo para presentar reclamos y denuncias; solicitudes de asignación de pensiones graciables; proyectos con impacto territorial específico, ya sea para construir equipamiento en locaciones precisas o para atender a un requerimiento financiero de una entidad civil o estatal. Esas diferencias en el tipo de proyectos impulsados dependieron de las modalidades de construcción de las carreras políticas de los legisladores, sean de alcance nacional, subnacional, local o en torno a un área de experticia.[8]
Para profundizar en el estudio del espacio legislativo se analizaron las iniciativas elevadas a la cámara de diputados de la Nación por los cuarenta diputados[9] que asumieron cargos electivos por la provincia de Córdoba entre 1932 y 1943, cuyos expedientes se encuentran cargados en la base documental Patrimonio Legislativo.[10] Este relevamiento permitió visualizar 919 iniciativas consistentes en informes, pedidos de pensión, proyectos de legislación y asignación de fondos. Dentro de ese conjunto se seleccionaron los proyectos con incidencia territorial, como la realización de una obra pública o la concesión de financiamiento. Estos proyectos tuvieron como finalidad promover actividades sociales y económicas en determinados contextos espaciales, tales como la instalación de escuelas, hospitales y monumentos, el establecimiento de subsidios y subvenciones a entidades civiles y la construcción de infraestructura. Es decir, se trata de aquellos proyectos dirigidos a producir un impacto regional, departamental y urbano específico. Del conjunto de iniciativas presentadas por los diputados cordobeses, este tipo constituyó un 53% del total (490 proyectos).
Los distintos perfiles legislativos de los diputados cordobeses emergen al rastrear su actividad parlamentaria a través de los proyectos que iniciaron en la Cámara. Así, Juan Cafferata, un conocido dirigente católico social demócrata, presentó 104 iniciativas en el Congreso, de las que aproximadamente la mitad consistió en proyectos de legislación general y más de cuarenta de intervención territorial. Clodomiro Carranza, un dirigente demócrata de Río Cuarto, tuvo una labor parlamentaria muy distinta. El legislador procedente del sur cordobés presentó 53 iniciativas, de las que solamente una tuvo un alcance general, diez fueron pedidos de pensión y las otras 42 buscaron generar un impacto territorial. El radical Juan Iros presentó 39 iniciativas, una general y el resto territorial. Reginaldo Manubens Calvet, importante dirigente radical de la zona de Traslasierra, se destacó por sus ocho pedidos de informes entre sus doce iniciativas. El radical José Martínez presentó 71 iniciativas, de las cuales 63 tuvieron incidencia territorial.
Si atendemos a la labor desarrollada por aquellos legisladores más abocados a la presentación de proyectos de perfil territorial, es posible visualizar que su labor no fue espacialmente uniforme. El departamento cordobés de Ischilín y su capital Deán Funes recibieron casi la totalidad de sus iniciativas del mismo legislador, el radical Eloy Illanes. Este dirigente presentó 20 iniciativas, de las cuales 16 fueron territoriales, y de estas, 13 estaban destinadas a Ischilín. El caso de Río Cuarto fue bastante excepcional, con una importante sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados a través de dos legisladores que iniciaron casi el 80% de los proyectos destinados a esa locación. El demócrata Clodomiro Carranza y el radical Teobaldo Zavala Ortiz destinaron 26 proyectos cada uno a este departamento, lo que en conjunto representó la mayor parte de los 67 proyectos de los que aquel fue destinatario. En este tipo de acción se destacaron legisladores que dirigieron más del 50% de sus iniciativas hacia algunos departamentos y localidades precisas. Río Cuarto, Deán Funes, San Francisco y Bell Ville fueron algunas de las principales ciudades beneficiadas. Esto nos alerta sobre la existencia de sobrerrepresentación legislativa de ciertas localidades de la provincia.
Pero, ¿cómo se distribuyeron esos proyectos de carácter territorial? Para seguir profundizando en este fenómeno, en la siguiente tabla calculamos, por un lado, el peso poblacional de cada departamento de la provincia de Córdoba sobre el total provincial y, por otro, el porcentaje de proyectos territoriales presentados por diputados nacionales. Para ahondar en el análisis de las variaciones, dividimos la tabla de acuerdo con los espacios regionales en los que se agrupaban los departamentos: el Sureste pampeano, orientado a la economía de exportación, y el Noroeste, caracterizado por el predominio de economías de subsistencia y de la explotación del bosque chaqueño (Arcondo, 1996).
En la tabla es posible identificar un predominio de proyectos dirigidos a la región Sureste de la provincia en detrimento de los departamentos del Noroeste, los cuales, con excepción de uno de ellos, tuvo un saldo neutral y predominantemente negativo en términos proporcionales a su población. Asimismo, de la tabla se desprende que algunos departamentos fueron especialmente beneficiados por la acción legislativa como Río Cuarto, Ischilín, Juárez Celman y Unión. También se destaca en la tabla la existencia de una correlación entre los proyectos territoriales y los departamentos más ricos de la provincia.
Tabla 1. Proporción de proyectos presentados por departamento (1932-1943) y porcentaje de población por departamento (1947), Córdoba
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Depto NO |
Población |
Proyectos |
Depto. SE |
Población |
Proyectos |
|
Calamuchita |
2% |
2% |
General Roca |
3% |
2% |
|
Colón |
4% |
3% |
Juárez Celman |
3% |
6% |
|
Cruz del Eje |
3% |
3% |
Marcos Juárez |
8% |
8% |
|
Ischilín |
2% |
5% |
Río Cuarto |
11% |
20% |
|
Minas |
1% |
1% |
Río Segundo |
6% |
3% |
|
Pocho |
1% |
1% |
Roque Saénz Peña |
3% |
3% |
|
Punilla |
5% |
4% |
San Justo |
10% |
10% |
|
Río Primero |
4% |
1% |
Tercero Abajo |
5% |
5% |
|
Río Seco |
1% |
0% |
Tercero Arriba |
6% |
4% |
|
San Alberto |
2% |
2% |
Unión |
8% |
12% |
|
San Javier |
3% |
2% |
|
|
|
|
Santa María |
4% |
2% |
|
|
|
|
Sobremonte |
1% |
0% |
|
|
|
|
Totoral |
1% |
1% |
|
|
|
|
Tulumba |
2% |
1% |
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Fuentes: Censo 1947 y Patrimonio Legislativo de la Cámara de Diputados de la Nación Argentina.
Si profundizamos en el análisis de la acción legislativa, ahora centrándonos en las localidades que estamos comparando, resulta evidente la disparidad existente en la atención otorgada por los diputados cordobeses a las distintas ciudades de la provincia. En la siguiente tabla consignamos los proyectos dirigidos a gestar obras y financiamiento para las ciudades de San Francisco y Cruz del Eje. Del total de 21 proyectos dirigidos a ambas localidades durante los años treinta, quince estuvieron destinados a San Francisco y solo seis a Cruz del Eje, es decir, menos de un tercio del total. Si establecemos una relación que vincule población y proyectos, en Cruz del Eje se presentó un proyecto cada 2.500 habitantes aproximadamente, mientras que, en la ciudad pampeana esa proporción fue de un proyecto cada 1.700 habitantes.[11]
Tabla 2. Proyectos legislativos en la Cámara de Diputados de la Nación en beneficio de las ciudades cordobesas de Cruz del Eje y San Francisco, 1932-1943
|
Ciudad beneficiada |
Año |
Partido |
Iniciador |
Finalidad |
|
San Francisco |
1932 |
PD |
Palacio |
Construcción de Obras Sanitarias |
|
Cruz del Eje |
1933 |
PD |
Courel |
Construcción Hospital Aurelio Crespo |
|
San Francisco |
1934 |
PD |
Palacio |
Reproduce proyecto construcción de Obras Sanitarias |
|
Cruz del Eje |
1934 |
PD |
Courel |
Construcción Escuela Normal de Maestros Rurales |
|
Cruz del Eje |
1935 |
PD |
Courel y Cafferata |
Subsidio Club Atlético Independiente |
|
San Francisco |
1937 |
PD |
Agulla |
Oficialización del Colegio Nacional |
|
San Francisco |
1937 |
UCR |
Aguilera |
Subsidio Municipalidad para combatir el arsenismo crónico |
|
San Francisco |
1938 |
PD |
Cafferata |
Construcción de un Hospital de tuberculosis |
|
San Francisco |
1938 |
PD |
Palacio |
Subsidio Sociedad de Beneficencia (expediente) |
|
San Francisco |
1939 |
PD |
Palacio |
Amplia subsidio Sociedad de Beneficencia – Sala de cirugía |
|
Cruz del Eje |
1939 |
PD |
Courel |
Reproduce proy. subsidio Club Atlético Independiente |
|
San Francisco |
1940 |
PD |
Palacio |
Subsidio Biblioteca Jockey Club |
|
San Francisco |
1940 |
PD |
Palacio |
Amplía Subsidio Sociedad de Beneficencia – Sala de cirugía |
|
San Francisco |
1940 |
PD |
Palacio |
Construcción del Colegio Nacional |
|
Cruz del Eje |
1940 |
UCR |
Pizarro N. |
Subsidio a la Municipalidad |
|
San Francisco |
1941 |
PD |
Aguirre Cámara |
Monumento a San Martín |
|
San Francisco |
1941 |
PD |
Palacio |
Aumento subsidio anual Sociedad de Beneficencia – Hospital y Asilo |
|
San Francisco |
1941 |
PD |
Palacio |
Subsidio Templo |
|
San Francisco |
1942 |
UCR |
Martínez R. |
Declaración: que se inicie la construcción de Obras sanitarias |
|
Cruz del Eje |
1942 |
UCR |
Irós |
Declaración: que se continue la construcción del Hospital Aurelio Crespo |
|
San Francisco |
1943 |
PD |
Palacio |
Remoción de las vías ferrocarrileras y donación de tierras al municipio |
Fuente: Patrimonio Legislativo de la Cámara de Diputados de la Nación Argentina y Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación (DSDN) 1932-1942.
Los proyectos nos pueden proporcionar algunos indicios sobre las racionalidades subyacentes en la asignación del gasto estatal. Si nos detenemos en los proyectos presentados para Cruz del Eje y San Francisco, el sustrato común en la construcción de un problema público en las cámaras legislativas fue la noción de “necesidad”. El estado debía actuar porque sus habitantes así lo necesitaban. Esa demanda buscaba saldar un déficit o asegurar un futuro de progreso. La asignación de un subsidio a un club se justificaba, según el conocido diputado Carlos Courel, en que “será sin duda un factor para el progreso deportivo y social de Cruz del Eje.”[12] Ese fue el criterio utilizado recurrentemente para justificar los proyectos de intervención territorial destinados a la implementación de políticas nacionales en Cruz del Eje: la necesidad de una ciudad populosa.
Sin embargo, ese no fue el único criterio utilizado para justificar obras públicas en la localidad de San Francisco. Al explicar en qué consistían los derechos de la ciudad de San Francisco, Benjamín Palacio —según los locales “el amigo de San Francisco” — aseveraba:
La ciudad de San Francisco, después de la ciudad capital, comparte con los de Río Cuarto y Villa María el prestigio de ser de las primeras de la provincia de Córdoba por su población que excede de 25.000 habitantes, por su cultura que se exhibe en los numerosos centros sociales e institutos de educación de que está dotada; por su progreso edilicio cada día mayor y sobre todo por su asombrosa potencialidad económica que se traduce en las múltiples industrias que se desenvuelven en su seno, en su comercio vigoroso y próspero y en la riqueza propulsora de la floreciente colonia ganadera y agrícola que la circunda.[13]
El legislador fundamentaba la realización de una obra que insumiría importantes gastos públicos apelando a diversos argumentos: la necesidad del suministro vital, la grandeza económica, su progreso económico y su ubicación geográfica. Criterios semejantes utilizó el demócrata Juan Carlos Agulla, para quien “por su prosperidad creciente, su situación geográfica y por su movimiento industrial, ocupa un lugar destacado en el escenario social y económico de la provincia de Córdoba.”[14] Ambos discursos reiteraban los mismos tópicos enumerados en un alegato en extremo sintético: situación geográfica y crecimiento económico. El uso en las cámaras legislativas de una escala simbólica que valoraba el espacio de manera diferencial revelaba, en el fondo, una forma particular de concebir a la sociedad y la representación política. En las cámaras legislativas, los parlamentarios les atribuían a los habitantes de las ciudades de mayor crecimiento económico un lugar expectable en la comunidad política. El estatuto de ciudadano parecía estar asociado a la idea de mérito y contribución y tenía vínculos perdurables con las ideas de participación, trabajo cívico, esfuerzo impositivo e interés general. Estas representaciones parecían asignar estatutos políticos diferentes a las ciudades y los individuos que en ellas habitaban. Lejos de una república de iguales era necesario reconocer colectivos sociales viriles, trabajadores y hacedores del progreso.
A partir de este apartado pudimos constatar que la representación en la Cámara de Diputados de agentes que debían asumir los intereses de toda la provincia se plasmó más bien en un accionar asimétrico que sobrerrepresentó algunos intereses geográficos sobre otros, generando brechas espaciales en la representación política. Las causas subyacentes a este comportamiento pueden ser múltiples y responden a las lógicas de los procesos de selección de los candidatos y los criterios que definen diferencias en favor de quienes poseían recursos de poder, información y capital económico (Manin, 1998). En este trabajo en particular el interés se orienta a indagar más sistemáticamente en la incidencia de los vínculos entre elites legislativas y elites locales en la generación de esas brechas espaciales de representación.
Elites locales y representación legislativa
En los años treinta, los legisladores desarrollaban distintas tareas en beneficio de las ciudades pequeñas. Fueron autores de proyectos que recogían las gestiones, demandas y conflictos sociales, económicos y políticos locales. Su accionar también se cristalizó en la confección de los proyectos de presupuesto, momentos en que se involucraron en arduas negociaciones por la definición de obras y servicios demandados localmente. Los legisladores, sin embargo, cumplían también otros roles que excedían sus actuaciones en la labor parlamentaria. Los representantes oficiaban como intermediarios entre los ciudadanos y las organizaciones estatales al promover los intereses locales en las oficinas nacionales, en los despachos ministeriales y en las empresas estatales (Ortiz De Rozas, 2023). Para las localidades del interior del país, con escasas posibilidades de asegurar agentes permanentes que velaran por sus intereses en la capital provincial o nacional, ese rol de intermediación fue en extremo útil. Esto les permitía ingresar proyectos y reclamos a los despachos provinciales y nacionales que, de otro modo, les habrían resultado inaccesibles.
Para las elites locales, la puja por los recursos estatales comenzó entonces en la elección de una dirigencia política que asegurara introducir sus intereses en las cámaras legislativas. Uno de los principales mecanismos movilizados para alcanzar esos objetivos fue la creación de redes políticas, entendidas como un conjunto de relaciones estables con actores partidarios y legislativos clave que incidieran en la distribución de los presupuestos nacionales y provinciales. Como revela la cita del inicio, las elites locales prestaron especial cuidado a la tarea de ubicar representantes en las legislaturas y cargos ejecutivos y, cuando no lo lograron, se aseguraron estrechas relaciones con los dirigentes elegidos.
Si analizamos más detenidamente el accionar de las elites locales, es posible aseverar que la elite sanfrancisqueña realizó constantes campañas para ampliar su presencia provincial y nacional. Dentro del radicalismo, su desempeño no habría sido malo. En los años treinta tuvieron al vicegobernador de Amadeo Sabattini (1936-1939), Alejandro Gallardo. Este médico, procedente de una pequeña localidad del departamento San Justo, fue electo vicegobernador en 1936 y ocupó una banca como diputado nacional en dos oportunidades (1928-1930 y 1942-1943). En su accionar como legislador en los años veinte concentró sus iniciativas en la edificación de un nuevo edificio para la Escuela Normal Nacional y en la obtención de subsidios para entidades civiles y sociales.
Parte de la elite local parecía contar con aliados entre el Partido Demócrata, como el ex gobernador Ramón Cárcano, poderoso dirigente con actuación política nacional entre finales del siglo XIX y mediados del XX. En los años treinta se destacaron también sus relaciones con Benjamín Palacio, representante demócrata en las cámaras nacionales, a quien la prensa local gustaba identificar como “el amigo de San Francisco” por sus múltiples gestiones. Benjamín Palacio fue un dirigente muy destacado dentro de las filas renovadoras del Partido Demócrata Córdoba, favorables a su democratización interna (Osella, 2023). Su perfil político estuvo centrado en la construcción de apoyos políticos en la jurisdicción cordobesa, donde se postuló como gobernador de la provincia en 1939. Entre sus logros legislativos se incluyeron la sanción de leyes para la provisión de agua corrientes de la ciudad, la construcción del Colegio Nacional, la maternidad y el pabellón de cirugía del Hospital, así como subsidios a entidades civiles y otras obras de carácter nacional. Era un congresista “cuya amistad política y personal con el Departamento ha reportado ya tantos y tan señalados servicios a la región”.[15]
Cruz del Eje no fue ajeno a esta modalidad de obtener capital político. Carlos Courel, identificado como el jefe regional demócrata en el departamento, fue diputado nacional en 1932 e impulsó diversos proyectos destinados a favorecer principalmente a Cruz del Eje. Entre ellos podemos contar la construcción del Hospital Aurelio Crespo, un nuevo edificio para la Escuela Normal, la construcción de diques y subsidios a entidades deportivas. El departamento nuevamente contó con un diputado nacional en 1938, el médico Luis Capellini, quien prometió impulsar el “progreso que, debido en mucho a la representación indolente que desde muchos años a esta parte tenemos en la legislatura de la provincia, se ha retardado en forma hondamente sensible para los más vitales intereses generales”.[16] De todos modos, en el caso de Cruz del Eje la figura crucial durante los años treinta fue Arturo Illia, senador provincial (1936-1939) y posterior vicegobernador (1940-1943).[17] Este dirigente radical fue un activo promotor de los intereses locales. A los cinco años de su arribo a la ciudad, presidió el circuito departamental del radicalismo y también ofició de promotor cultural, participando activamente en la creación de círculos sociales, clubes de fútbol, de tenis y cooperadoras escolares.[18] Tras su elección como senador provincial, Cruz del Eje logró concentrar recursos económicos, sanitarios y asistenciales, así como la gran obra del período, el dique homónimo.[19]
Si nos detenemos en los autores de las iniciativas de la tabla analizada previamente es posible constatar que algunos pocos políticos fueron los responsables de asumir la representación legislativa de ambas ciudades. Así pues, la mayor parte de los proyectos fueron presentados por Carlos Courel en el caso de Cruz del Eje y Benjamín Palacio en el de San Francisco. Un tercio de los proyectos de Courel (19 de 55) eran de tipo territorial, de los cuales, el 37% se destinaron a Córdoba capital (7) y un 26% al departamento Cruz del Eje (5). En el caso de Palacio, los proyectos de tipo territorial fueron el 58% de su producción legislativa (52 de 91) y, de ese porcentaje, el 38% se dirigió al departamento San Justo (20), su principal destino geográfico.[20] Esto alerta sobre la importancia del lugar en la construcción de esas carreras políticas.
Las elites locales intentaron erigir esas redes políticas colocando a sus integrantes y aliados en lugares destacados de la actividad legislativa y ejecutiva, con incidencia en la producción de políticas públicas. Sin embargo, particularidades del contexto local permiten asociar el dispar desempeño legislativo con otras variables, como la estructura socioeconómica de ambas localidades.
La política del hecho consumado: elites locales y agenda legislativa
Si ahondamos en el tipo de proyectos presentados en la Cámara de Diputados de la Nación en beneficio de los departamentos cordobeses es posible reconocer otro aspecto del fenómeno. El 51% de los proyectos consistían en distintos tipos de subsidios, contribuciones económicas o en la oficialización de una acción llevada a cabo por organizaciones locales como sociedades de beneficencia, clubes, templos, municipios o entidades culturales. Pareció haber entonces en la Cámara una tendencia a presentar proyectos justificados en la existencia de una demanda preexistente, de capitales invertidos, del valor del activismo civil y de la responsabilidad estatal de fomentarlo.
Este fenómeno se vincula con un rasgo característico de las ciudades pequeñas, esto es, la gestión de sus bienes públicos mediante intensas movilizaciones sociales y políticas en múltiples escenarios. En el caso de las ciudades analizadas, esta práctica supuso un activo involucramiento de vecinos, asociaciones civiles, autoridades, empresarios y legisladores provinciales y nacionales. Las principales protagonistas fueron las elites locales, autopercibidas como “fuerzas vivas”, “vecinos notables” que en cada localidad eran responsables de interconectar las distintas arenas públicas—municipal, provincial y nacional— en pos de negociar sus objetivos. Entre su amplio repertorio de acciones dirigidas a impulsar el bien público, las elites locales desplegaron una intensa movilización tendiente a intervenir en la labor legislativa. Con ese propósito buscaron incidir en la agenda parlamentaria y uno de sus principales instrumentos fueron sus propios recursos económicos y culturales. De este modo, las “fuerzas vivas” impulsaron la concentración de gasto público mediante lo que hemos denominado la política del hecho consumado o la construcción autónoma de bienes públicos. Esta práctica implicó iniciar un servicio para luego intentar negociar su subvención o estatización en virtud de su impacto social y territorial. Por ese medio, las elites locales fueron capaces de transmutar poder económico y cultural en prestigio público y poder político.
Las elites sanfrancisqueña tuvieron bastante aceitada esta modalidad de actuación que supuso diseñar, financiar y administrar obras con fines sociales para luego realizar amplias campañas políticas tendientes a lograr el compromiso económico o administrativo de las agencias estatales. Varias obras fueron el resultado de este tipo de acciones. Un ejemplo de este mecanismo fue la creación del Colegio San Martín en San Francisco. Esta institución educativa nacional de nivel secundario —un bien extremadamente escaso en los años previos al ascenso del peronismo— fue creada por la iniciativa de profesionales locales que, luego de algunos años, comenzaron a gestionar primero un subsidio nacional (1935) y luego su nacionalización (1937), que se concretó en 1940. La medida pareció recibir la oposición del ministro de educación de la Nación, Jorge Eduardo Coll, para quien era un error desviar el gasto nacional en educación primaria. Luego de nacionalizado el Colegio, en septiembre de ese mismo año, Benjamín Palacio presentó un proyecto para realizar su edificio.[21]
En San Francisco, un caso similar se observa en la trayectoria de la Casa del Niño, una institución de atención integral de las necesidades de los niños. Esta entidad fue creada con fondos locales movilizados mediante una campaña provincial. Una vez inaugurado el edificio, sin embargo, fue responsabilidad estatal asegurar su financiamiento. Para 1941, se concluyeron también las obras del Hogar de Ancianos, construido por la Sociedad de Beneficencia. Inmediatamente antes de su inauguración, la entidad civil solicitó un subsidio nacional y otro provincial por carecer de los fondos necesarios para su apertura, porque la “Sociedad no está en condiciones de solventar(lo) sin la ayuda económica del Estado”.[22]
Ahora bien, si indagamos en profundidad esta modalidad de actuación legislativa, es posible reconocer que tuvo efectos perniciosos sobre las brechas espaciales. En la provincia de Córdoba, el 58% tuvo como destinatario departamentos situados en la región pampeana, frente al 35% de la región noroeste. Si el análisis lo realizamos a nivel de las ciudades que estamos explorando, de los 21 proyectos identificados en las páginas previas, 12 estaban destinados a promover una iniciativa local. De ellos, tres cuartas partes correspondieron a la ciudad de San Francisco (9 proyectos). Como veremos, una de las consecuencias de esta tendencia legislativa fue proyectar las diferencias espaciales existentes en el ámbito de la representación política, en otras palabras, producir desigualdades.
Para entender cómo las elites políticas y locales gestaron desigualdades es necesario tener en cuenta que la capacidad para construir este tipo de demandas legislativas estuvo distribuida en la sociedad de manera dispar. Los sanfrancisqueños dispusieron de mayores capacidades para impulsar este tipo de obras, gracias a la existencia en su ciudad de un tejido asociativo más extenso y con mayores recursos económicos e intelectuales. Ese importante mundo asociativo, constituido por organizaciones de beneficencia, cooperadoras, deportivas y culturales, estaba en condiciones de impulsar múltiples iniciativas que concentraban fondos estatales mediante subvenciones y la estatización de emprendimientos civiles (Ortiz Bergia y Reyna, 2026).
Los rasgos de ese denso entramado asociativo dependían de la estructura socioeconómica de la ciudad. Si nos detenemos en los “notables” que formaban la elite política y económica sanfrancisqueña, esta distaba de ser uniforme, pero contaba entre sus integrantes con importantes capitalistas.[23] Esta elite urbana había producido su riqueza como resultado de la actividad fabril, impulsada por la inserción de la ciudad en la economía pampeana, con la creación de molinos harineros, fábricas de alimentos e implementos agrícolas. Estos empresarios eran actores comprometidos con la representación política y asociativa de su ciudad y, junto a sus esposas, se involucraron en entidades civiles como el Centro Comercial, Industrial y de la Propiedad, la Sociedad Rural, la Sociedad de Beneficencia, la Acción Católica. Esta elite económica estaba aliada, a su vez, con intelectuales y profesionales, como médicos y abogados,[24] con los que impulsaron escuelas, entidades como los boy scouts, hospitales, cooperativas lácteas e instituciones de asistencia social. De este modo, surgió una elite local con importantes capitales económicos e intelectuales, capaz de movilizarlos en la producción autónoma de bienes públicos.
En la explicación de este activismo social sanfrancisqueño también es necesario tener en cuenta las intensas tensiones políticas y sociales que vivió esa pequeña ciudad industrial en los años veinte y treinta. En 1929 la ciudad atravesó un fuerte conflicto social con el llamado primer Tampierazo, una movilización obrera que impactó en las principales industrias de la ciudad. Los clivajes sociales también se expresaron en la arena partidaria a través del enfrentamiento a nivel municipal entre la elite industrial y comercial y la línea política de centro izquierda de Triguero de Godoy, llamado “padre de los pobres, terror de los ricos” (Casalis, 2006; Sánchez, 2024) y, para la prensa opositora, el “Enemigo Público Número 1”.[25] En otras palabras, los antagonismos sociales entre los pobres/trabajadores y los poderosos constituían elementos centrales de la cultura política de la ciudad. En ese contexto, el evergetismo de la elite sanfrancisqueña debe asociarse a la expresión de múltiples racionalidades ligadas a la acumulación de poder político, social y simbólico.
La comparación con Cruz del Eje plantea un fuerte contraste. Su elite urbana parece estar constituida por profesionales locales, comerciantes y empleados públicos, y ser menos numerosa. Si analizamos los componentes del Club Social, entidad destinada a la sociabilidad de las elites locales, identificamos profesionales y comerciantes. Entre los nombres que figuraban se destacaban los médicos Arturo Illia y Luis Cappellini, el farmacéutico Carlos Arrigoni, y el comerciante Florián Carro. Tanto Illia, Cappellini y Arrigoni eran profesionales procedentes de otras localidades que llegaron a Cruz del Eje en los años veinte y ejercieron su profesión en distintos cargos públicos como médicos del ferrocarril y la Asistencia Pública. Cabe destacar que para los cronistas cruzdelejeños, la pertenencia a empresas ferroviarias constituía un criterio de distinción social.
Una muestra de esas diferencias se observa también en los datos sobre profesionales. En 1944, en San Francisco se contabilizaban 57 profesionales de la salud —entre médicos, odontólogos y farmacéuticos —, mientras que en Cruz del Eje eran 16.[26] Estos indicios sugieren que las elites cruzdelejeñas eran más reducidas y estaban integradas por actores con menor capital económico e intelectual, elemento que condicionaba su capacidad para impulsar de manera autónoma obras de bien público, estrategia recurrente entre sus pares sanfrancisqueños. Como consecuencia, en la medida en que el éxito de los intereses espaciales dependiera de la naturaleza de esas fuerzas locales, las asimetrías en el acceso al bienestar estatal no dejarían de reproducirse.
La historiografía ha destacado que las elites locales tradicionalmente se han involucrado activamente en la producción de distintos bienes y servicios públicos a través de obras de beneficencia, filantropía y paternalismo (De Paz Trueba, 2010; Eraso, 2009; Moreyra, 2009). Ese accionar posibilitó comprometer a las autoridades en el financiamiento parcial o total de las obras con las que se involucraban. A este mecanismo de captación de la inversión pública lo hemos denominado la política del hecho consumado. A través de este fenómeno, las elites locales tendieron a diseñar e implementar autónomamente una gran variedad de bienes públicos, para luego demandar y negociar con las elites políticas subvenciones, subsidios o el traspaso de su administración. Si bien esta articulación entre elites locales y políticas ha sido analizada previamente, lo que la historiografía no ha abordado tan extensamente es cómo este fenómeno operó sobre las desigualdades espaciales.
Así pues, un análisis más pormenorizado sobre esta cuestión permite constatar que el éxito y la extensión de la política del hecho consumado dependieron del volumen y la composición del poder estructural de las elites locales para invertir en bienes públicos. Estos grupos movilizaron sus recursos económicos e intelectuales con la finalidad de incidir en las arenas estatales y definir las modalidades de asignación del gasto público (Fairfield, 2015; García-Montoya, 2020; Heredia, 2022). En el largo plazo, la reiteración de este mecanismo de gestión de los fondos estatales tendió a perjudicar el acceso a los recursos estatales de localidades cuyas elites estaban compuestas por individuos con menores capacidades para volcar sus capitales económicos e intelectuales en la producción de bienes públicos. Como corolario, este mecanismo tendió a sobrerrepresentar ciertas locaciones en el espacio estatal, favoreciendo la sedimentación de capas de desigualdad sobre el espacio.
Lo que nos interesa destacar en este trabajo es que, en la medida que la inversión estatal dependió de los proyectos discutidos en las cámaras legislativas, subsistieron fuertes tensiones alrededor de la redistribución de los fondos públicos entre regiones y locaciones. En consecuencia, el distanciamiento espacial en el acceso a bienes sociales pareció reproducirse en el tiempo impulsado por el accionar de elites políticas, que tendieron a sobrerrepresentar algunos intereses espaciales en la disputa por el gasto estatal. Sin embargo, las elites políticas no habrían sido las únicas involucradas en este fenómeno, por el contrario, fueron incentivadas por la actuación de las elites locales, económicas e intelectuales, que desplegaron diversos mecanismos tendientes a influir en la agenda estatal.
Conclusiones
En trabajos previos analizamos cómo durante los años treinta y los tempranos cuarenta las organizaciones estatales abordaron las diferencias espaciales existentes en la jurisdicción. Esto nos permitió constatar que, si bien existió una planificación regional en las modalidades de distribuir los bienes públicos, subsistieron importantes brechas en el acceso al bienestar que no dejaron de crecer. Como ejemplos particulares de este fenómeno pudimos constatar que la sociedad cruzdelejeña disfrutaba de bienes sociales de menor calidad y cantidad que los sanfrancisqueños. En la explicación de este fenómeno subyacían los contextos socioeconómicos dispares en las que se encontraban situadas ambas ciudades, pero también las lógicas políticas que modelaron la distribución de fondos estatales. De tal modo, a lo largo del trabajo se intentó aprehender cómo en las pujas por la distribución de fondos públicos operó la sobrerrepresentación política de determinados espacios producto de la generación de redes políticas y la tendencia legislativa a favorecer el activismo civil en la asignación de fondos estatales.
Así pues, más allá de los principios políticos que favorecían una representación igualitaria de los ciudadanos, la dirigencia política del período pareció adoptar diferentes modalidades de ejercer su actividad en el gobierno, y no fueron pocos los que orientaron su trabajo político en beneficio de distritos espacialmente muy bien delimitados. Las elites locales fueron protagonistas de ese fenómeno. Cruzdelejeños y sanfrancisqueños utilizaron sus redes políticas en la captación de gasto público, pero también se involucraron activamente en el diseño, administración y financiamiento de obras que, una vez inauguradas, exigían fondos estatales. Esta última estrategia, sin embargo, no estuvo a disposición de todas las localidades de la jurisdicción, sino que dependió de la existencia de elites económicas e intelectuales con capacidad para impulsar obras de bien público de manera autónoma. La reiteración de esta estrategia permitió a algunas ciudades y departamentos más enriquecidos alcanzar una distribución de fondos públicos que no coincidió con la planificación provincial tendiente a asegurar una integración social y política más densa del territorio. Esta tendencia a direccionar la actividad política en provecho de determinados espacios geográficos produjo una acumulación de asimetrías en la generación de políticas públicas; en otras palabras, gestó brechas de representación (Carella & Eggers, 2024) y de bienestar.
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[1] Este trabajo se desarrolló en el marco del proyecto de investigación Secyt-UNC, “Asociaciones y políticas públicas en la construcción de bienestar: variaciones espaciales y temporales en la Argentina en el siglo XX” y “Estado y sociedad en la producción de bienestar. Un estudio comparativo de la implementación de políticas sociales en un espacio provincial. Córdoba, 1930-1955”, PICT 2483, 2020. Agradezco la lectura previa de Desirée Osella y Virginia Mellado, así como de los evaluadores anónimos.
[2] “Oportunidad aprovechable”, La Voz de San Justo, 10/11/30, p. 2.
[3] En esta investigación utilizamos la categoría de “elites políticas” con la finalidad de englobar en su interior a las elites partidarias y quienes ejercieron cargos ejecutivos y legislativos.
[4] Las elites locales eran los autodenominados “vecinos notables” que en las ciudades del interior del país asumieron de manera formal e informal la conducción urbana. Estos actores conformaron los reducidos grupos que tomaron las principales decisiones sobre el conjunto social.
[5] Este fenómeno se constataba en los servicios de salud existentes, en la disponibilidad de establecimientos de educación primaria y secundaria, en los servicios de atención a la población socialmente vulnerable y hasta la disponibilidad de espacios de recreo, deporte y bienes culturales como centros de sociabilidad, clubes y bibliotecas (Ortiz Bergia y Reyna, 2024).
[6] Muchos de ellos renovaron sus bancas o fueron reelegidos luego de algunos años.
[7] Los elegidos por la mayoría hasta 1936 fueron el partido demócrata Córdoba y, por la minoría, el socialismo. Con el fin de la abstención, el radicalismo pasó a conformar la mayoría y el Partido Demócrata, la primera minoría.
[8] Los trabajos sobre estas cuestiones destacan variables diversas que complejizan la labor legislativa, entre las cuales el peso del territorio y la lealtad partidaria no eran menores en la construcción de la acción legislativa. En esos términos, los políticos con ambiciones subnacionales tendieron a impulsar proyectos que representaban intereses territorialmente delimitados (Micozzi, 2014). Este fenómeno, por otra parte, no se vincula de manera excluyente con la presentación de proyectos de ley, sino también con los mensajes al poder ejecutivo y la labor extraparlamentaria de intermediación entre actores locales y extralocales (Ortiz de Rozas, 2021, 2023).
[9] Durante ese período pasaron por la Cámara de diputados 15 diputados demócratas, 6 socialistas y 19 radicales.
[10] Patrimonio Legislativo, expedientes de la Cámara de Diputados de la Nación Argentina. https://apym.hcdn.gob.ar/ La base fue consultada en septiembre de 2024.
[11] Incluso, ese guarismo debería ser aún mayor teniendo en cuenta que, durante los años treinta. las diferencias en el número de habitantes entre ambas ciudades eran menores que en 1947. Entre los censos de 1914 y el de 1947, San Francisco superó en población a Cruz del Eje.
[12] DSDN, t. I, p. 172, 1935
[13] DSDN, t. V, p. 125, 1932
[14] DSDN, t. 1, p. 163, 1937
[15] “Gestión del Diputado Nacional Dr. Benjamín Palacio”, La Voz de San Justo, 6 de febrero de 1940, p. 5.
[16] “Cruz del Eje, muy en breve, dará un gran paso en su progreso edilicio e institucional”, La Idea, 2 de junio de 1926, p. 1
[17] Siguió su carrera política como diputado nacional (1948-1952), gobernador electo de la provincia de Córdoba en 1962 y luego presidente de la Nación (1963-1966).
[18] “Círculo Social 25 de mayo”, La Idea, 19 de mayo de 1932, 7, 38; Dellavalle, s/f.
[19] “La ley de Obras Hidráulica para el año 1941”, La Idea, 18 de enero de 1941, p. 5.
[20] En segunda posición se encontraba la ciudad capital con el 13% de sus proyectos territoriales y en tercer lugar Juárez Celman, otro departamento pampeano, con el 9%.
[21] Patrimonio Legislativo, 933-D-1940.
[22] Archivo Histórico de la Provincia de Córdoba, Gobierno, t. 53, f. 353, 1941
[23] Algunos de los nombres recurrentes eran Augusto Boero, Ricardo Tampieri, Luis Miretti y Arturo Taglioretti.
[24] En la historia local se destacan las actuaciones de médicos como Enrique Carrá, Raúl Villafañe y Eugenio Savino. Los dos últimos de reconocida actuación en distintos establecimientos de salud pública y como intendentes de la ciudad.
[25] “Ya tiene San Francisco su “Enemigo Público Número 1”, La Voz de San Justo, 2 de junio de 1935, p. 2.
[26] Revista de Estadística, N.º 47, pp. 13-14, 1944