LAS POLITICAS URBANAS Y EL PROCESO DE REORGANIZACIÓN NACIONAL. UN
ANÁLISIS SOBRE LA RED DE AUTOPISTAS URBANAS DURANTE LA ÚLTIMA DICTADURA MILITAR
ARGENTINA (1976-1983)
Por PAULA R. MANONI
Universidad Torcuato di Tella
(UTDT)
Universidad Santiago de
Compostela (USC)
Buenos Aires, Argentina.
PolHis, Revista Bibliográfica Del
Programa Interuniversitario De Historia Política,
Año 13, N° 25, pp. 215-241
Enero- Junio de 2020
ISSN 1853-7723
Fecha de
recepción: 09/12/2019 - Fecha de aceptación: 11/3/2020
Resumen
En este artículo abordaremos la
cuestión de las obras públicas como política de gobierno durante la última
dictadura militar argentina con el objetivo de indagar sobre la lógica y los
planes gubernamentales a partir de sus proyectos urbanos desde la perspectiva
de los técnicos que participaron de los planes de intervención en el espacio
público. Analizaremos la construcción de las Red de Autopistas Urbanas (en
adelante RAU) para establecer una relación entre el Estado que configuró el
Proceso de Reorganización Nacional (en adelante PRN) y su correlato local bajo
municipalidades e instituciones de planificación urbana.
En este sentido, estudiaremos el
nivel de autonomía de la acción municipal en el contexto dictatorial y la posibilidad
de establecer una conexión con la lógica política y económica que perseguía el
PRN. De esta forma, se buscará demostrar la manera en que los militares fueron
capaces de capitalizar los esfuerzos de los técnicos para demostrar su
capacidad de acción en el espacio urbano, generar un consenso social avalado
por su voluntad hacedora y lograr así, legitimación en su gobierno.
Palabras Clave
Planeamiento urbano – Dictadura – Red de Autopistas
Urbanas – Consenso Social.
URBAN POLITICS AND THE NATIONAL Reorganization PROCESS. An
analysis of the Urban Highway Network during the las Argentine military
dictatorship (1976-1983)
Abstract
In this article
we will address the issue of public works as a government policy during the
last Argentine military dictatorship. The aim of this research is to explore
the logic behind the government’s urban projects from the perspective of the
technicians who participated in the public space policies. We will analyse the
construction of the Urban Highway Network to establish a relationship between
the state and its local correlate under municipalities and urban planning
institutions. In this sense, we will study the level of autonomy of
municipal action in the dictatorial context and the possibility of establishing
a connection with the political and economic rationale that the National
Reorganization Process was pursuing. Consequently, we will demonstrate how the
military government was able to capitalize on the efforts of the technicians to
showcase their capacity for action in the urban space, to generate social
consensus based on their will to act and, thus, to achieve legitimacy in their
government.
Keywords
Urban Project –
Dictatorship - Urban Highway Network – Social Consent.
LAS POLITICAS
URBANAS Y EL PROCESO DE REORGANIZACIÓN
NACIONAL. Un análisis sobre la Red de Autopistas Urbanas durante la última
dictadura militar argentina. (1976-1983)[1]
El
artículo aborda la cuestión de la obra pública como política de gobierno
durante la última dictadura militar argentina. El objetivo será indagar sobre
la relación entre los regímenes políticos y el diseño e implementación de
políticas públicas en contextos democráticos y represivos, haciendo énfasis en
este último.
A
partir de los proyectos urbanos realizados en Buenos Aires entre 1976 y 1980,
el trabajo se centra en el estudio de la tendencia tecnocrática y corporativa
que tuvieron aquellos técnicos, urbanistas y arquitectos que participaron de
las intervenciones del gobierno de facto en el espacio urbano. De esta forma,
analizaremos la construcción de las Red de Autopistas Urbanas (RAU) para
establecer una relación entre el Estado que configuró el Proceso de
Reorganización Nacional (en adelante PRN) y su correlato local.
En
este sentido, estudiaremos el nivel de autonomía de la acción municipal en el
contexto dictatorial y la posibilidad de establecer una conexión con la lógica
política y económica que perseguía el PRN. Indagaremos, a su vez, sobre la
relación existente entre el gobierno de facto y los técnicos que participaron
de los planes urbanísticos y de las medidas que afectaron el proyecto urbano.
Se
pondrá especial atención a las intervenciones estatales que afectaron el
espacio público para demostrar la búsqueda, por parte del gobierno, de un
consenso social mediante acciones municipales e institucionales para legitimar
al gobierno de facto. De esta manera, consideramos que los militares fueron
capaces de capitalizar los esfuerzos de los técnicos para demostrar su
capacidad de acción y construir legitimidad.
Por
otro lado, buscaremos demostrar el rol que tuvo el gobierno de facto como
promotor de cambios políticos, sociales, económicos y urbanísticos durante el
PRN y su relación con los postulados de la arquitectura moderna. En este
sentido se intentarán encontrar los puntos de encuentro y de disenso que
surgieron entre el proyecto del PRN y las acciones específicas en materia
urbana. Exploraremos el aporte que realizaron los técnicos, como agentes no
oficiales, a través de su intervención urbana y estética.
Mediante
este aporte al estudio del Estado, trataremos de reflexionar sobre su
configuración y los mecanismos de legitimación utilizados, las intenciones
políticas insertas en las medidas de control social y político del régimen y,
por último, los dispositivos que permitieron hacer efectivo una batería de
políticas dirigidas al propósito refundacional del Proceso de Reorganización
Nacional.
Los
temas expuestos se analizarán a través de la revista de Arquitectura Summa
debido a su rol en el campo de la disciplina arquitectónica y porque
consideramos que nos permite analizar desde un punto de vista no oficial -pero
sí técnico- las obras en materia pública sin perder de vista el objeto de
análisis, es decir, el Estado.
La
arquitectura y el proceso de reorganización nacional
Durante
el PRN, las Fuerzas Armadas desplegaron una serie de medidas con el objetivo de
refundar al país revalorizando los ideales “nacionales y cristianos” que, según
la visión castrense, estaban siendo amenazados. Por ello, el gobierno militar
recortó libertades, suspendió el estado de derecho, suprimió la autonomía de
los medios de prensa e institutos de educación superior, persiguió e instigó a
los grupos que consideraba una “amenaza” a la Nación y desarrolló una ideología
propia con un vocabulario particular y el uso de políticas represivas (Novaro y
Palermo: 2003).
La
lógica de persecución política acaparó todos los ámbitos y no descansó en un
único blanco, sino que además fue sostenida por una batería de políticas que
tendieron a regular la acción sobre el enemigo bajo una concepción jurídica del
terror. El elemento subversivo funcionó como aglutinante para dotar de unidad
al PRN y generar un consenso social sobre un objetivo en común. Sin embargo,
las discusiones en torno a las metas a corto y largo plazo, así como la manera
en que debían llevarse a cabo las políticas estatales generaron clivajes
internos y expusieron la falta de un proyecto consistente.
La
inexistencia de un poder monolítico con un plan concebido coherentemente desde
sus inicios es un lugar compartido por la literatura más reciente; en este
sentido, Paula Canelo (2008) observa que las fricciones entre los militares se
debieron a las luchas internas por la obtención de espacios de poder donde
coexistió una visión política nacionalista de orden corporativo con una
fracción moderna de carácter cosmopolita preocupada por la integración
económica mundial. Hugo Quiroga (2004) refuerza esta concepción y encuentra
lógicas de acción diferenciadas intra armas que marcaron el rumbo del régimen
militar, el cual varió dependiendo del grado de dureza e inflexibilidad con que
los militares analizaron y resolvieron la cosa pública.
Por
otro lado, el régimen militar pretendió cerrar el ciclo de disputas sectoriales
de la experiencia populista y fundar una nueva etapa en la vida política
argentina. Para ello, consideraba necesario realizar modificaciones
estructurales que se posaron sobre tres ejes: la restitución de los valores
esenciales del Estado, la erradicación de la subversión, la promoción del
desarrollo económico y la posterior instauración republicana (Quiroga, 2004,
pp: 66). Este pensamiento invadió las políticas públicas del período, tanto en
términos económicos y sociales como urbanísticos; los autores del PRN
desplegaron así una serie de medidas para acabar con los elementos que
consideraban peligrosos e imponer un nuevo orden bajo una concepción jerárquica
de la sociedad.
Las
políticas económicas inauguradas en 1976 tuvieron un principio estratégico:
modificar radicalmente la estructura de las relaciones sociales e
institucionales que se habían consolidado a través de las corporaciones para
recomponer las condiciones de acumulación del capitalismo en Argentina. De esta
forma, la apertura económica funcionó como sustento para eliminar los
privilegios fiscales, desintegrar las corporaciones y reubicar a la clase
trabajadora en una posición subordinada al orden vigente (Canitrot, 1981).
Por
otro lado, se produjo un viraje del sector industrial al sector financiero como
eje económico generando una mayor concentración del capital y un aumento de la
construcción promovida por los agentes estatales. De esta manera, la adopción
de medidas liberales como principio de subsidiaridad del Estado y el enfoque
monetario de la balanza fueron adoptados por el equipo económico del PRN.
Siguiendo el estudio de Castellani (2004), la gestión castrense estuvo signada
por un carácter dual privado-estatal cuyo criterio de adopción fue más
pragmático que teórico. De esta forma, medidas que tendían a la privatización
total o parcial convivieron con políticas de fuerte intervención estatal en
materia económica.[2]
La
lógica del Estado subsidiario[3]
permitió dicha coexistencia, al asignarle al capital privado un rol protagónico
en las inversiones de obras públicas. El proceso de privatización periférica y
descentralización del Estado fue acompañado por un aumento de la inversión
pública en obras de infraestructura que dio lugar a las construcciones
faraónicas del período, generando así una simbiosis entre el capital privado y
el estado. De esta manera se consolidó una nueva corporación de grandes
empresas nacionales gracias al contexto privilegiado de acumulación de capital
y los vínculos que éstas mantuvieron con el aparato estatal. Las obras que analizaremos en este trabajo
forman parte de la trama corporativa del complejo
económico-estatal privado[4]
que se desarrolló durante esta etapa.
Como
señalamos previamente, existieron diferencias internas dentro de la Junta
Militar que compusieron el PRN permiten explicar la gravitación de su gestión.
Si bien estas discrepancias son observadas durante todo el período, en este
trabajo analizaremos aquellas referidas a la primer Junta Militar. Paula Canelo
(2008) explica que, pese a la inspiración unanimista
presente en sus discursos y a la voluntad férrea en la lucha contra la
“subversión” que los mantuvo unidos, encuentra discrepancias internas sobre los
objetivos económicos de la política de José A. Martínez de Hoz.
De
esta forma, la autora muestra las dos concepciones que marcaron las disputas
inter armas. Por un lado, el sector nacionalista de las Fuerzas Armadas tenía
una visión más corporativa de la economía, donde el Estado debía funcionar como
planificador y promotor en ciertas áreas estratégicas como la petroquímica, la
energía y la construcción; por el otro lado el ala liberal que abogaba por una
economía abierta, sin restricciones comerciales y con poca intervención
estatal. Cabe señalar que la propuesta tecnocrática de los liberales estaba
relacionada con la idea de objetividad imperante en las Fuerzas Armadas, basada
en la adopción de un método científico para resolver los problemas políticos y económicos.
Dichas fracciones -según Canelo- se disputaron los espacios de poder durante
todo el periodo dictatorial donde en varias ocasiones el rol del Estado en la
esfera pública actuó como parteaguas. Esta idea permite explicar la puja
interna por dominar ciertos espacios -como veremos- en el Ente Autárquico
Nacional y en la consecución de la RAU.
Cabe señalar que las obras públicas de este período
se enmarcan en la tradición modernizadora-planificadora de la arquitectura
donde la cuestión de la autonomía de la disciplina era central. De esta manera,
encuadraremos las obras públicas dentro del contexto histórico de la
arquitectura y el urbanismo en Argentina.
Estudiaremos
la ciudad como eje protagónico de las intervenciones urbanas. El objetivo es
mostrar la forma en que se resignificó la ciudad para los técnicos y la manera
en que el urbanismo confluyó con la ideología del planeamiento burocrático
autoritario del PRN. La revista de arquitectura Summa será el instrumento
a través del cual se abordarán estas cuestiones; por ello, trataremos la
historia de la revista, los profesionales que integraron dicha publicación y su
influencia en el campo de las políticas urbanas.
Existe
un acuerdo generalizado acerca de la transformación urbana que transitó la
ciudad de Buenos Aires en los últimos cuarenta años del siglo XX. Este período
constituyó el ciclo llamado “progresista” de la ciudad moderna, basado en el
crecimiento poblacional, la expansión urbana y la tendencia a la concentración
del espacio en la ciudad. Los lineamientos del desarrollo y las políticas
urbanas expansionistas tuvieron un momento de auge durante el gobierno
peronista por su impulso de planificación desde la política y las iniciativas
de inclusión social cuya inercia de expansión continuó hasta el golpe de Estado
de 1976 (Luis J. Domínguez Roca, 2005).
Para
finales de los años sesenta y setenta el ciclo entró en crisis como resultado
del fin del crecimiento demográfico –cuyo aporte migratorio había alimentado
las altas tasas de crecimiento poblacional- y el doble proceso de
desindustrialización y deslocalización industrial que generó situaciones
sociales y territoriales de fragmentación y vaciamiento (Pando et al., 2004).
Algunas
medidas económicas y sociales de la dictadura -caracterizadas por la expulsión
de la población carenciada de la ciudad y las políticas que desalentaron la
producción industrial- apoyaron este proceso de crisis expansiva donde los
lineamientos principales del gobierno militar en la ciudad tendieron a ocultar
sus consecuencias y a generar una representación acabada de carácter
progresista (Pando et al., 2004, Silvestri y Gorelik, 2000, Liernur, 2001).
De
esta forma, el gobierno de facto instaurado en 1976 se percibió como
continuador de la tradición moderna urbanística en Argentina que respondía a la
ambición de control de la ciudad bajo presupuestos racionales y la ilusión, por
parte de los técnicos, de definir los modos de vida a partir de las políticas
urbanas. Esta tradición de planeamiento físico -ligada a la planificación
económica- había comenzado en la década de treinta logró articularse con la
política conservadora del gobierno militar que se presentó en estrecha alianza
con la técnica a través de grandes planes de obras públicas, alianza que había
sido reforzada por los gobiernos militares anteriores mediante una voluntad
fáustica y un carácter faraónico que coincidía con la intención de los
técnicos.
Para
la década del setenta, la planificación urbanística moderna ya se encontraba
bastante asentada para considerarse autónoma. Además, el carácter técnico y la
auto certeza de la objetividad que le otorgaba la planificación, sumado a la
vigencia de los temas funcionalistas y desarrollistas de posguerra, les
permitió a los técnicos transitar por gobiernos democráticos y autoritarios sin
mayores inconvenientes.
Por
otro lado, Francisco Liernur (2001) y Luis J. Domínguez Roca (2005) señalan que
la dictadura comenzó en un momento donde los postulados del urbanismo ya se
encontraban en crisis pero que debido al “congelamiento” intelectual en la
Argentina, no había surgido otro paradigma que lo reemplazara, por lo que se
continuó con una tradición que venía de larga data. De esta forma, pueden
explicarse las políticas en torno a la ciudad de Buenos Aires, donde los
militares recogieron planes previos y los pusieron en funcionamiento, tales
como el Código de Planeamiento Urbano (en adelante CPU) o el Plan de
Autopistas.
En
este marco se realizaron las obras públicas que marcaron la gestión del PRN.
Como lo indican Graciela Silvestri y Adrián Gorelik (2000), aquellas no
supusieron un lenguaje específico: hubo como las autopistas, otras de tipo
racionalistas (como las escuelas); algunas obras recogieron la sobria tradición
argentina, como el Centro Cultural Recoleta, mientras que otras convergieron
como obras de vanguardia, tal como el edificio de la televisora a color (ATC).
De todos modos, puede señalarse que la arquitectura del Proceso sí tuvo una
imagen urbana precisa para la ciudad capital que, si bien contenía
contradicciones internas (Luis J. Domínguez Roca, 2005), integraba distintos
elementos para presentar una imagen de ciudad limpia, ordenada y volcada al
futuro. La idea de una ciudad moderna sin fisuras internas y la ambición de una
ciudad blanca (Oszlak, 1991) fueron la apuesta por parte del PNR para imponer
la disciplina a través del orden urbano. Siguiendo la línea argumental, la
obsesión por la limpieza iba más allá de la metáfora; y con ella pueden
vincularse el CPU de 1977, las políticas de erradicación de villas miserias, la
realización de un cinturón ecológico, la creación del CEAMSE y campañas como
“el silencio es salud” para evitar la sonorización en la calle. En esta
sintonía, pueden leerse las políticas urbanas que afectaron a la ciudad de
Buenos Aires durante el periodo estudiado.
“Buenos
Aires en remodelación”[5]
Resulta
interesante indagar cómo se pensaban estas cuestiones dentro de la disciplina
arquitectónica y urbanística en un contexto dictatorial. Es por ello que
investigamos las publicaciones realizadas en la revista Summa[6]
para explorar el lugar que ocuparon los técnicos, entendidos como arquitectos,
diseñadores y urbanistas, en las políticas que afectaron a la esfera pública.
Es por ello que retomar esta revista es relevante en la medida en que se trató
de una publicación representativa de la disciplina en términos académicos, dado
que en ella aparecieron artículos de arquitectos y diferentes miembros de la
Sociedad Central de Arquitectos.
Al
analizar su contenido, pudimos observar el correlato urbanístico entre las
discusiones académicas y las obras promovidas por el PRN. A su vez, hemos
notado en Summa un grado de autonomía con respecto al contexto
autoritario donde por momentos existieron críticas muy fuertes a la acción
estatal en el espacio público, pero también alineación con la /narrativa
oficial.
Tras
relevar los ochenta y siete números correspondientes al período 1976-1983,
hemos contrarrestado la percepción de los técnicos con las políticas públicas
en el momento en que éstas se llevaron a cabo.
La
revista Summa fue una revista
profesional que propuso reflexiones sobre la condición de la arquitectura
argentina. Fue producto de la coyuntura de los años sesenta, época en que se
afianzó una modalidad argentina de “hacer arquitectura” (Silvestri, 2000) y se
posicionó como difusora de los discursos alternativos que transitó la
disciplina.
Pueden identificarse tres períodos en los
que se desarrolló Summa. El primer
período se sitúa entre 1963-1968 bajo la dirección de Carlos Méndez Mosquera.
De publicación irregular e interdisciplinar (la misma se inicia dirigiéndose a
arquitectos, ingenieros, técnicos y diseñadores) comenzó a publicarse con mayor
frecuencia a partir de 1966 bajo la dirección de Lala Méndez Mosquera con una
tendencia hacia las vanguardias en Latinoamérica.
En
su segundo período, 1966-1976, la revista se publicó con regularidad mensual y
de forma estandarizada. Se caracterizó por un aumento en el número de páginas
dedicadas a la búsqueda de rasgos que identificaran la producción
arquitectónica nacional con el modernismo internacional. Fue el momento de
expansión de la oferta de publicaciones: en1968 comenzaron a aparecer los
cuadernos Summa Nueva Visión a cargo del arquitecto Ernesto Katzenstein y, en 1976,
la colección Summarios dirigida por
la arquitecta Marina Waisman. Ambas publicaciones tenían por objetivo suplir
las ausencias que la revista Summa
tenía en su producción internacional. A
su vez, comenzó a desarrollarse una narración sobre el estado de la
arquitectura local y a publicarse números temáticos centrados en obras y
proyectos en Argentina donde retomaba la cuestión de la disciplina
arquitectónica y la autonomía de la profesión.
Esta
tendencia se profundizó en el tercer y último período (1976-1992) donde comenzó
a aparecer el emprendimiento Summa/historia
sección que tenía por objetivo ofrecer un mapa de los diversos temas y
tendencias que hegemonizaban la profesión en la década del setenta. Aparecieron
también nuevos discursos de la disciplina de la preservación reflejada en la
campaña “Summa invita” para preservar
el patrimonio arquitectónico y artístico. Por último, surgieron los temas
ambientales y ecológicos reflejados en las publicaciones dedicadas al CEAMSE y
la “Campaña Summa” en pro de la
recuperación de las costas y los ríos para el uso del hombre. A partir de 1980,
en particular durante la Guerra de Malvinas comenzó a perfilarse un fuerte
acento nacional manifestado en las editoriales, artículos y entrevistas a cargo
de Alberto Petrina.
En
general, las críticas que aparecían en la revista iban dirigidas a las
necesidades sociales y a la función de la arquitectura con la sociedad, pero
salvo algunas excepciones,[7] no
existieron críticas relacionadas con la represión y la clausura política.
Conviene subrayar que en el nro.85 del año 1975, sí puede leerse en la
editorial una condena general por la represión social y política general y el
hostigamiento hacia los arquitectos y técnicos frente al golpe militar en Chile
a cargo de Augusto Pinochet, pero no existen referencias explicitas sobre el golpe
de Estado en Argentina un año después.
La
revista continuó con su perfil tradicional como difusora de la vanguardia
urbanística hasta 1992, momento en que se declaró en quiebra dando lugar a la
fundación de un nuevo emprendimiento de difusión académica, Summa+, que
continúa hasta la actualidad.
Planear
la Ciudad
La
imagen de la ciudad moderna y su ambicioso programa de transformación urbana
fue capitalizada, durante el último gobierno militar, por el entonces
intendente municipal brigadier Osvaldo Cacciatore quien convocó a Guillermo
Laura como secretario de Obras Públicas.
En
1974, durante el tercer gobierno peronista, Laura se había desempeñado como
asesor de la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande y había realizó dos
publicaciones que formaron parte de los proyectos de la restructuración urbana
de Buenos Aires: La ciudad Arterial (1970) y El cinturón ecológico (1978). Mientras el primero se
centraba en un sistema de circulación urbana a través de la realización de
autopistas, el segundo se basaba en un estudio sobre las ciudades, el
hacinamiento y la contaminación ambiental cuya propuesta se orientaba a ampliar
las áreas verdes y proponía una nueva manera de disponer los residuos del área
metropolitana a través del relleno sanitario. Según Gabriela Tavella (2014),
Guillermo Laura y su visión proyectual de Argentina se articularon con las
ideas de los militares sobre el rol estatal y la función apolítica de los
técnicos. Basándose en las obras escritas de Laura, la autora expone al
secretario de Obras Públicas como una figura que defendía un capitalismo férreo
donde el Estado, en su rol subsidiario, debía apoyarse en las empresas privadas
y no interferir en el mercado. El aparato estatal, bajo la lógica del
secretario, debía limitarse a crear instituciones, dirigir y planificar los
grandes objetivos. En lo que respecta a las obras urbanas en particular, puede
señalarse en Laura la influencia de Estados Unidos, no sólo en los valores e
ideas económicas y sociales promovidos en aquel sino también en términos de
infraestructura vial. Como veremos más adelante, la RAU se inscribe dentro de
este marco de planificación de autopistas para el uso del automóvil individual
fomentado por las empresas norteamericanas.
Siguiendo
la relación entre las políticas urbanas y la tradición arquitectónica podemos
señalar que la producción urbanística constituyó una de las líneas de la
tradición moderna de la arquitectura. Los grandes esquemas directores se
formulaban en base a métodos científicos y modelos previsionales que
proporcionaban referencias confiables para las decisiones políticas en torno a
las operaciones sobre el espacio urbano. De esta forma, la centralidad estatal
de las decisiones sobre el territorio y la necesidad de técnicos capacitados
para motorizar diagnósticos y acciones, promovían la creación de organismos
nacionales de planificación y proyectos de infraestructura.
Por
otro lado, comenzó a aparecer el tema ambiental y la cuestión del hábitat en
las agendas de reuniones y organismos internacionales.[8] De
esta manera, se impuso la necesidad de recuperar los espacios para elevar la
calidad de vida de la sociedad mediante la transformación del soporte físico de
servicios y espacios libres de uso público a través del diseño de redes viales,
plazas, parques y conjuntos monumentales.
El
correlato local sobre de la preocupación en la disciplina urbanística por las
consecuencias del crecimiento urbano y sus límites se condensó en el plan
“Sistema Metropolitano Bonaerense” (1976) y, luego, en el CPU (1977). Este
último preveía la construcción de un sistema de parques que formarían el
cinturón ecológico y un sistema de autopistas urbanas buscando, a su vez,
alejar a la ciudad de su perfil industrial para posicionarla como una urbe
residencial, centrada en los servicios y negocios (Oszlak, 1991; Gorelik, 2004;
Jajamovich y Menazzi, 2012). De esta manera, el Proceso marcó una diferencia sustancial con el periodo anterior
por sus esfuerzos dirigidos al ordenamiento territorial integrados en el CPU ya
mencionado, la Ley 8912 “de usos del suelo” de la provincia de Buenos Aires
(1977) y el intento autoritario de regular el derecho a la ciudad con políticas
como la erradicación de villas (Oszlak, 1991).
El
planeamiento urbano y los técnicos
El
28 de febrero de 1977 fue aprobado un nuevo CPU para la ciudad de Buenos Aires;
pocos días más tarde fue anunciado el régimen de expropiaciones para la
apertura de la RAU contenidas en dicho código.
Originado
en 1972, durante el gobierno del gral. Alejandro Agustín Lanusse, el Consejo de
Planificación Urbana de la Municipalidad de Buenos Aires (en adelante MCBA)
estudió un nuevo código en el cual participaron de su elaboración la Sociedad
Central de Arquitectos, el Centro Argentino de Ingenieros y la Sociedad
Argentina de Planificación. Pero la incorporación de los reajustes al plan fue
interrumpida por el cambio de gobierno en 1973 (Tavella, 2014). El nuevo Código
mantenía en su esencia todos los principios establecidos originalmente, pero
con algunas modificaciones respectivas al tejido urbano como la construcción de
un perímetro libre que beneficiaba la edificación horizontal, una delimitación
en torno a la zonificación y una sectorización de las zonas, asignándole a la
ciudad un perfil residencial y reasignándole un nuevo lugar a las zonas
industriales que podían perturbar la dinámica urbana. (Suarez, Odilia “El
código de planeamiento urbano: normas urbanísticas y autopistas para Buenos
Aires”, Summa, nro. 113, junio 1977).
Incluía también una sección referida a las condiciones ambientales en vistas de
regular la emisión de contaminantes al ambiente urbano, en particular la
eliminación de la quema de residuos. En la misma, la arquitecta Olida Suarez
(integrante del Consejo de Planificación Urbana y miembro de la SCA) dio el
visto bueno al CPU ya que lograba integrar las cuestiones trabajadas
previamente, y consolidaba una base que aspiraba al progreso mediante la
modificación de la estructura urbana.
Por
otro lado, el CPU introducía también la cuestión del ordenamiento de la ciudad
como piedra angular de la ciudad moderna. De esta forma puede verse cómo la
tradición modernizadora-planificadora ponía el acento en el control, a través
de la planificación, de los espacios urbanos para ordenar la vida de los
habitantes de y, por lo tanto, la ciudad. Así, frente a la congestión
poblacional y el supuesto atraso de los planes para organizar el tránsito de
personas; el CPU proponía como solución la construcción de autopistas.
La
construcción de las autopistas
En
este apartado analizaremos los conflictos internos que suscitó la construcción
de la RAU. Estudiaremos la realización de la RAU para comprender el
funcionamiento del PRN, marcando su relación con su modo de gestión de un
Estado subsidiario, la realización de las autopistas como forma de control
urbano y evidencia de su configuración jerárquica del espacio público.
Señalaremos
las tensiones que surgieron dentro de los organismos estatales como parte de
las pujas internas por los espacios de poder y la búsqueda por imponer el
proyecto del PRN. Por otro lado, estableceremos un diálogo entre los técnicos y
los entes gubernamentales que participaron del proyecto vial a través de las
críticas y reacciones que suscitaron los Códigos de Planeamiento Urbano para la
ciudad de Buenos Aires publicados en la revista Summa. En este punto,
indagaremos sobre el cambio en el rol de los arquitectos dentro de su propia
tradición modernizadora- planificadora frente a la planificación urbanística
del PRN. Destacaremos, además, la RAU como una medida que fue utilizada por el
Proceso Nacional de Reorganización para legitimar su gestión a través de las
obras publicas.
La
RAU fue producto de la reforma de CPU de 1977. Como mencionamos anteriormente,
se basó en la propuesta de Guillermo Laura que impulsó el Brigadier Osvaldo
Cacciatore a través de la MCBA. El plan original proponía la construcción de
las autopistas Costera, Central, General Paz, Transversal, Perito Moreno,
Accidental y la prolongación de las avenidas 9 de Julio, 27 de Febrero y Perito
Moreno con un costo aproximado de 500 millones de dólares (Tavella, 2014). No
obstante, la red no se concluyó y sólo se realizaron en su totalidad las
autopistas Sur –hoy denominada 25 de Mayo- y la autopista Perito Moreno.
Como
señalamos previamente, en febrero de 1977 se aprobó en nuevo CPU que incluía la
RAU; en junio del mismo año se firmaron los avales con fondos del Tesoro
Nacional que el gobierno central le otorgó a la MCBA para la realización de las
autopistas y los costos de las expropiaciones necesarias para liberar las
trazas. El dinero destinado al proyecto vial sería adelantado por la
municipalidad y luego sería recuperado por medio del sistema de peaje.
A
su vez, en enero de 1977 la MCBA había modificado la Ley de Expropiaciones
nro.21.499 con el objetivo de facilitar la expropiación de inmuebles para la
construcción de las autopistas y recuperar los espacios verdes del conurbano
bonaerense. Para septiembre del mismo año, el trazado definitivo de las
autopistas 25 de Mayo y Perito Moreno fue aprobado por la municipalidad y, en
diciembre, el proyecto vial fue otorgado a las empresas concesionarias. Por
último, en enero de 1978 se constituyó el consorcio de Autopistas Urbanas
Sociedad Anónima (AUSA) por el periodo de 28 años para construir, mantener y
explotar las autopistas Sur y Perito Moreno mediante la concesión por obra
pública. En el contrato realizado las empresas constructoras recuperarían sus
gastos mediante el sistema de peaje y de no alcanzarse las cifras previstas en
los años mencionados el Estado debería hacerse cargo eximiendo a los
empresarios de cualquier riesgo de inversión (Tavella, 2014).
Este
sistema de concesión por obras públicas fue característico del PRN, donde el
Estado realizó grandes obras privilegiando a los capitales privados y
garantizando sus intereses económicos con recursos estatales; de esta manera se
generaba un régimen de acumulación de capitales sostenido por el accionar
estatal (Castellani, 2011).
Por
otro lado, podemos observar la rapidez con la que se anunció el proyecto y
comenzó a ejecutarse la RAU. El mismo se realizó sin convocar a un consejo
consultivo profesional previo capaz de realizar los ajustes necesarios para su
aplicación; de esta forma, se dejaba sin lugar a la discusión del plan a
arquitectos, ingenieros, planificadores y urbanistas, quienes habían sido
protagonistas durante los últimos años. En este sentido, la SCA criticó
duramente la manera en la que se ejecutó el plan vial sin su consulta. Si bien
no fueron los únicos que expresaron su descontento -como lo hizo también el
Centro Argentino de Ingenieros- resulta notable el rechazo por parte de la
arquitecta Odilia Suarez, miembro de la SCA quien, como integrante del Consejo
de Planificación Urbana, fue desplazada por la MCBA en la proyección de la RAU.
Entre sus críticas, se destacaba el trazado de las autopistas, su
funcionalidad, el diseño, las expropiaciones, y su costo social y económico.
El plan actual de autopistas, en cuanto a
su extensión, no se encuentra enteramente avalado por ninguno de los estudios
precedentes, inclusive no se han escuchado aún (sic) ninguna opinión
coincidente por parte de los organismos nacionales que deberán plantear la
subsecuente continuación de la red metropolitana y sin la cual la red interna
carece de todo sentido.[9]
Según
Tavella (2014), la rapidez con la que se desarrolló el plan de autopistas puede
relacionarse con el componente autoritario del PRN al imponer su voluntad sin
buscar consenso previo. La autora señala también el desconcierto que provocó la
agilidad y la forma violenta de su aplicación, lo que dificultó a las personas
expropiadas llevar a cabo una estrategia conjunta para defenderse.
El
corte autoritario de la actuación del Estado fue percibido también por los
arquitectos de la SCA, quienes expresaron su disconformidad en una carta
dirigida al Secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda. En ella, criticaban la
rapidez de las decisiones tomadas sin explicaciones que justificaran las nuevas
ordenanzas, y cuyos mecanismos de decisión resultaban poco transparentes, al no
brindar demasiada información a quienes se encontrarían afectados por las
nuevas normativas (Tavella, 2014). De esta manera puede leerse el documento del
Consejo de Planificación Urbana de la MCBA en respuestas a las notas de la SCA
sobre el Plan de Autopistas, donde descartaba cualquier debate posible
considerándolo improductivo y causante de que el progreso urbano se hubiera
detenido.
Siempre que se intenta realizar obras que
afectan en alguna medida intereses sectoriales, surgen voces que invocan su
falta de oportunidad. (…) La postergación de las decisiones ha sido un recurso
en toda época para frenar el impulso vital de renovación que es imprescindible
para el progreso de la ciudad. (…) Esta actitud mental hacia el progreso es la
que ha mantenido inmovilizada a la ciudad durante más de tres década, mientras
se formulaban complejos planes urbanísticos nunca concretados (…).[10]
La
discusión alrededor los planes urbanos generaba una dilatación de los mismos y
retrasaba los tiempos de realización de obras. El mismo resultaba prioritario
asegurar la legitimidad del gobierno de facto a través de la realización de
obras. Su postergación implicaba perder tiempo, un tiempo que, en términos de
Canelo (2008), se les estaba agotando.
Por
otro lado, entre 1977 y 1979, la revista Summa
dedicó varios números a las cuestiones que consideraba que estaban siendo
afectadas por la RAU. Entre ellas, podemos destacar la prioridad que la MCBA
otorgaba al transporte automotor en detrimento del ferroviario; a su vez, la
necesidad de aplicar una política de vivienda urgente frente a las
consecuencias de los planes de erradicación y el déficit habitacional. Y en
relación a este último, la importancia del rol de los arquitectos en el
planeamiento urbano.
El rol de las autopistas
Uno
de los puntos más cuestionados por la SCA fue el rol que ocuparon las
autopistas como medio idóneo para el transporte de personas.
Ante la enorme inversión y el costo social
que tales obras significan dentro de un área tan urbanizada como la Capital
Federal, cabe preguntarnos: ¿para qué sirven las autopistas? Y ¿Son necesarias
tantas autopistas? (…) las experiencias realizadas, la proliferación del
automóvil, el deterioro ambiental que este provoca, la gran acumulación de la
población en las ciudades y los costos económicos y sociales que impone su
apertura en las áreas urbanas existentes, han generado una multitud de dudas
con respecto a la eficacia de las autorutas. [11]
Como
puede verse, la arquitecta Odilia Suárez centró su crítica acerca de la efectividad
del transporte automotor. La polémica se basó en la antinomia entre el
transporte individual y el transporte colectivo. La SCA dedicó varias notas en
torno al beneficio del transporte ferrocarril, y una edición especial a la
infraestructura ferroviaria.[12] En
ellas señalaban el sistema americano priorizaba el uso del auto particular con
respecto al europeo que priorizaba el transporte público tales como el
subterráneo y metros e indicaban que, lejos de mejorar las condiciones de
transporte, el sistema de autorutas anglosajón promovía el congestionamiento de
la población. Al mismo tiempo se criticaba la traza de las autopistas por su
falta de planeamiento y los efectos ambientales del transporte automotor y su
contradicción con las normas en favor del medio ambiente, como la eliminación
de la incineración de la basura. Los arquitectos determinaron que el transporte
ferroviario resultaba más efectivo ya que podía aprovecharse mejor la
infraestructura existente, al transportar más pasajeros en menos tiempo y sin
posibilidad de congestión urbana, y posibilitar la movilidad de una mayor
cantidad de personas de distintos sectores sociales.[13]
Resulta
interesante señalar en particular este último punto. Mientras el transporte
ferroviario posibilitaba la movilidad a muchos sectores sociales debido a su
bajo costo de uso, las autopistas priorizaban a aquellas personas que poseían
auto individual, es decir que sólo un sector pudiente que era capaz de acceder
a la ciudad con esta plataforma vial, ya que aún no eran permitidos los
transportes compartidos de larga distancia. Esto nos permite pensar que la
construcción de las RAU se fundó bajo una concepción jerárquica del espacio
público donde los sectores más pobres de la ciudad, mediante diferentes
mecanismos, fueron expulsados (Oszlak, 1991).
De
acuerdo a lo planteado por el autor, el gobierno instaurado en 1976 realizó un
cambio en la estructura espacial urbana que determinó la función de la ciudad y
el lugar que debían ocupar en ella los sectores populares. Esta concepción
autoritaria del espacio público determinó una serie de medidas que establecían
las condiciones de las personas que podían ocupar el espacio urbano. La ciudad,
bajo esta idea, sería el lugar de residencia de lo que el autor denomina como
“gente decente” (Oszlak, 1991: 27) cuyos valores reafirmaban el orden, la
pulcritud y el progreso que debía representar el país y, por otro lado, condenaba
a los sectores populares por el uso semi gratuito –como los trenes- y la
posesión precaria –como el inquilinato o las villas- del espacio público.
De
esta forma podemos observar cómo la RAU formó parte de la ideología del PRN,
cuya regulación del espacio público tenía un objetivo jerárquico y socialmente
excluyente. Puede pensarse a su vez como otra herramienta de control social: el
control sobre la movilidad de las personas al determinar el flujo de quiénes
podían acceder a la ciudad y quiénes no.
Por último, encontramos en Summa la discusión sobre el costo social
debía afrontar la construcción de la Red de Autopistas debido a la cantidad de
expropiaciones y los desalojos que deberían realizar para su consecución.
Como
ya señalamos, la construcción de la RAU estuvo acompañada por una serie de
políticas que facilitaron su ejecución como la Ley de Expropiaciones, que
agilizaba las deslocalizaciones de los propietarios afectados. Sin embargo, el
Estado no contempló ningún resarcimiento para los inquilinos y habitantes de
hoteles quienes debieron enfrentarse con el plan de Erradicación de Villas de
Emergencia. Sobre este punto, Summa
mostraba su preocupación por la falta de interés del municipio en generar una
solución habitacional a los perjudicados por la RAU. Así, Odilia Suarez
señalaba que
Los costos sociales que impondrá la
realización del plan de autopistas se verán reflejados primordialmente en las
expropiaciones y desalojos que afectaran a mas de 150.000 personas. Casi todas
las legislaciones sobre planeamiento obligan a contemplar el realojamiento de
las personas afectadas (…) Sobre el particular, esta Intendencia parece no
haber asumido mayor responsabilidad que la de pagar el precio de transacción
del inmueble.[14]
Sobre
este punto, la SCA señalaba además que la utilización de fondos estatales en la
realización de autopistas no resultaba prioritaria frente a la demanda de
establecimientos educativos, la salud pública y la solución de la vivienda. (Summa,
nro. 116, oct. 1977).
Lejos
de haber otorgado relevancia a la reubicación de la población de bajos
recursos, el gobierno de facto actuó violentamente mediante la represión y
expulsión de los sectores populares. Como lo demuestran los trabajos de Oscar
Oszlak (1991) y Gabriela Tavella (2014), dicha acción estatal formaba parte de
los lineamientos políticos del PRN. Sin embargo, para los arquitectos resultaba
primordial una política de vivienda que superase el déficit habitacional que
estaba enfrentando el país en los últimos años. En este sentido, los
arquitectos urbanos reafirmaron el fuerte compromiso que tenían con las
políticas de vivienda que gozaban de una larga trayectoria en la tradición
modernizadora-planificadora y que habían tenido su apogeo durante el primer
peronismo, con el Plan 17 de Octubre y el Plan de Vivienda Eva Perón. A
diferencia de los planes anteriores de erradicación de villas de emergencia que
proponían la construcción y financiamiento de una gran cantidad de viviendas, a
partir de 1976 se suspendió el financiamiento estatal de los planes de
vivienda, lo que dejó sin solución al problema habitacional. De esta manera,
puede pensarse que ésta fue la respuesta autoritaria del PRN a la ampliación de
los derechos de los sectores populares sobre la ocupación del espacio urbano que
había sido reforzada por los regímenes de carácter populista.
En
consecuencia, se puede comprender la crítica por parte de los arquitectos sobre
el costo social de la RAU y el esfuerzo por resaltar la importancia de
solucionar el problema habitacional debido a la manera en que éstos se vieron
desplazados abruptamente de su rol como planificadores de viviendas de interés
social.
Por
último, podemos ubicar a la RAU dentro de aquellas políticas que afectaron el
espacio urbano y que fueron capitalizadas por el gobierno de facto para
promover su actuación en el ámbito público y, de esta forma, generar un
consenso social legitimador a través de grandes obras. De esta manera acordamos
con Gabriela Tavella (2014) al señalar que “La manera en que la MCBA emprendió
el plan, podría vincularse con la demostración de eficiencia y la capacidad de
realización de un Estado que, tratando de diferenciarse de gestiones
anteriores, no vacilaba en llevar a cabo un proyecto de gran envergadura”
(Tavella, 2014, pp 86).
CONCLUSIONES
En
el presente artículo hemos analizado, inicialmente, la lógica política y
económica que formó parte del ORN para establecer una relación entre sus
componentes y su accionar político en el espacio público. Al estudiar la manera
en que el Estado llevó a cabo las políticas de intervención urbana, comprobamos
que sus lineamientos económicos siguieron un principio estratégico que
favoreció la acumulación económica de las corporaciones que formaron la trama
corporativa del complejo económico-estatal
privado (Castellani, 2004) mediante la financiación privada de la RAU.
Demostramos
a su vez el componente autoritario del régimen mediante la censura del debate
en torno a la RAU y la no vacilación de la municipalidad al imponer su
autoridad sobre la consecución del proyecto vial y las expropiaciones
necesarias para realizarla. Sobre este punto expusimos además la manera en que
las expropiaciones formaron parte del carácter socialmente excluyente del PRN
así como también lo fue el proyecto vial al priorizar el transporte individual
sobre el colectivo.
Por
último, demostramos que el estudio de la RAU como parte de una política pública
dirigida a un sector de la población, es una plataforma posible para demostrar
la relación entre los actores técnicos y la gestión castrense. De esta manera,
frente a la participación y los debates de arquitectos y planificadores
urbanos, retomamos la pregunta inicial sobre si los técnicos fueron
colaboradores de la legitimación del Proceso de Reorganización Nacional al promover
las obras efectuadas por el gobierno de facto -pero planeadas por los técnicos-
o si, por el contrario, resultaron víctimas de un Estado autoritario que se
apropió de las obras de éstos para perpetuarse en el poder.
Consideramos
que no fueron ni lo uno ni lo otro. Creemos que tanto los arquitectos y los
diseñadores como los planificadores de la ciudad buscaron continuar ejerciendo
su rol como profesionales y ello implicaba que muchos tuvieran que trabajar en
conjunto con la burocracia estatal para poder llevar a cabo sus proyectos. Como
expusimos, su actuación en el espacio público como planificadores, la auto
certeza de la autonomía de su profesión y la larga duración de las
transformaciones urbanas, formaban parte de la tradición modernizadora planificadora
que los había llevado a transitar por distintos regímenes (inclusive los de
corte autoritario) sin problemas. Puede sugerirse, sin embargo, un cierto
oportunismo por parte de los técnicos al aprovechar el impulso de las
construcciones de grandes obras promovido por el gobierno de facto pero no hay
evidencia empírica con la que hayamos podido demostrar una alianza entre ambos.
Si bien, en casos como las construcciones de escuelas y la arquitectura para el
Mundial ‘78 puede advertirse una actitud celebratoria y positiva por parte de
los técnicos en relación con el accionar estatal, ésta adquirió un tono crítico
cuando se pronunciaron sobre la RAU. Consideramos que la razón de ello reside
en que las críticas realizadas por los arquitectos y sus colegas no se basaban
en una crítica al PRN en sí mismo, sino a la defensa de su profesión dentro de
un contexto autoritario, cuyas reacciones oscilaban dependiendo del
desplazamiento o la relevancia del rol profesional que le asignase el gobierno
militar.
A
modo de cierre, podemos señalar que este trabajo nos permite volver a pensar
las relaciones entre los actores no gubernamentales y la burocracia estatal que
trabajaron conjuntamente durante la última dictadura militar argentina. Y
contribuye a analizar, mediante el estudio de planes y políticas concretas en
el espacio público, las características del PRN sin estudiar específicamente
las políticas represivas.
Notamos,
además, una preocupación por el carácter legalista de las intervenciones
públicas. En este sentido, el Nuevo Código Urbano y su modificación para
introducir la RAU, el Plan de Erradicación de Villa, la Ley de Expropiaciones,
el establecimiento de la prioridad del Mundial mediante decreto nacional y un
conjunto de sanciones ejecutivas que formaron el corpus legal militar actuaron
como respaldo de sus intervenciones en la ciudad.
Consideramos
para su investigación futura la relación entre dicha voluntad legalista con la
necesidad de legitimización del régimen y la idea de permanencia que concebía
el régimen en su Proyecto Nacional, el cual no se concebía como un gobierno de
turno, sino como señala Hugo Quiroga (2004), un régimen de regímenes.
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autopistas no tienen ideología” Análisis del proyecto de Red de Autopistas
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FUENTES
Summa. Revista de arquitectura, tecnología y diseño, años
1976-1983. Biblioteca de la Universidad Torcuato Di Tella y Sociedad Central de
Arquitectos.
[1] Este artículo es una
relaboración de mi trabajo de investigación para la tesis de Grado de la
carrera de Licenciatura en Historia de la Universidad Torcuato Di Tella,
dirigida por Miranda Lida y defendida en el año 2017. Agradezco a Miranda Lida
por su dedicación durante todo el proceso mi tesis, así como su paciencia y
compromiso.
[2] Sobre el carácter dual de la gestión económica ver Jorge
Schvazer, Adolfo Canitrot y el estudio más reciente analizado por Alfredo
Pucciarelli (2004), al que llama modelo liberal corporativo.
[3] La lógica del Estado subsidiario consiste en dejar en
manos privadas la administración de ciertas áreas bajo el carácter de la
eficiencia del sector privado sobre el público. Un análisis detallado del
Estado subsidiario puede encontrarse en Schvazer (1981)
[4] Ana Castellani (2004) analiza este concepto de privilegio
de acumulación del capital creado y sostenido por el aparato estatal junto con
las corporaciones que se enriquecieron durante el período dictatorial.
[5] Título del artículo
publicado en la revista de arquitectura Summa,
nro. 114, jul. 1977
[6]Summa fue una revista
argentina dedicada a la arquitectura, urbanismo y diseño. Fue fundada en 1963
por los arquitectos Carla y Lala Méndez Mosquera y su última publicación fue en
1992 tras su quiebra. Se caracterizó por sus artículos sobre tendencias
nacionales e internacionales de los temas mencionados, en ella escribieron
destacados arquitectos y miembros de la Sociedad Central de Arquitectos y fue
referencia en temas de revalorización del patrimonio arquitectónico y
urbanístico por sus series de campañas de conservación y protección de
edificios históricos.
[7] Se destaca la crítica de Odilia Suarez sobre las
autopistas urbanas que analizaremos más adelante y los artículos de Jorge
Francisco Liernur, Eduardo Leston y Alberto Petrina en 1980 sobre el balance de
la disciplina arquitectónica y las obras realizadas durante la última década.
Entre ellas, las críticas se situaron en la falta de debate público como
consecuencia de la censura y la falta de preocupación por la inclusión social
en/de la arquitectura en relación con el gobierno anterior a la dictadura.
[8] La preocupación por
la cuestión ambiental comenzó con el Club
de Roma (1972) y la Conferencia de Estocolmo realizada durante el mismo año. A
su vez, en la Conferencia de Vancouver (1976) la cuestión del “hábitat” empezó
a ser considerada. Sobre estos aspectos, ver Novick (2003).
[9] Odilia, “El código de
planeamiento urbano: normas urbanísticas y autopistas para Buenos Aires” en Summa, nro.113, junio 1977.
[10] Suárez, Odilia
“Autopistas: pro y contra” en Summa nro.
116, sep. 1977.
[11] Suárez, Odilia, “El código de
planeamiento urbano: normas urbanísticas y autopistas para Buenos Aires”en Summa, nro. 113, junio 1977.
[12] Summa, nro. 115,
Planeamiento de Transporte Urbano. Arquitectura ferroviaria, El ferrocarril
problema actual, agosto 1977.
[13] Summa, nro. 115,
Planeamiento de Transporte Urbano. Arquitectura ferroviaria, El ferrocarril
problema actual, agosto 1977.
[14] Suárez, Odilia, “El código de
planeamiento urbano: normas urbanísticas y autopistas para Buenos Aires” en
Summa, nro 113, junio 1977